Jdi na obsah Jdi na menu
 


U rudého snědeného krámu IX.I: Byrokracie

21. 10. 2015

Byrokracie a výzkum
Zajímavou kapitolou, kterou však teorie předjímá, je rozsáhlá byrokracie za socialismu. Můžeme začít citací profesora Bohumíra Rosického.: „Pro cenovou tvorbu by měly být stanoveny jednoduché ekonomické zásady, nikoli složitý a podrobný postup. Tvorba cen od cenových úřadů trvá někdy léta, takže výroba nového magnetofonu, jak sdělili pracovníci v Tesle Přelouč, kdyby se dodržovaly všechny cenové, normativní a jiné předpisy, musí trvat 7 - 8 let, i když výzkum je většinou schopen zabezpečit dobu srovnatelnou s dobou řešení ve vyspělých státech.“ [1].


Dále: „Prakticky ve všech závodech jsme se setkali s námitkou, že některé naše technické a jiné normy jsou tak složité a někdy až neúměrně přísné, že už předem vyřazují naše výrobky ze soutěže se zahraničními. Naopak v jiné oblasti máme zase normy tak slabé, že jejich dodržování ve výrobě neumožňuje efektivní uplatnění našeho zboží na zahraničních trzích. Rádi bychom znali, co se v této oblasti připravuje ke zlepšení, jak a kdy.“ [2]. „Ve výzkumných ústavech a vysokých školách byla často diskutována otázka přetrvávajících administrativních metod řízení vědy a rozpis ukazatelů mnohdy nesouvisejících s věcnou podstatou problému. Značně negativní dopad má rozsáhlá administrativa z úrovně ministerstev a VHJ, která zahlcuje pracoviště výzkumné a vývojové základny nejrůznějšími statistickými výkazy a hlášeními, která nejsou spjata s vlastním výzkumem. Cílový efekt tím ustupuje do pozadí. Výzkum musí být odpovědný za to, co v rámci vědeckotechnické politiky strana udělá, a tato odpovědnost končí teprve výrobou. Důsledným uplatněním kritéria "výzkum pro realizaci" by musela řada výzkumných pracovišť zřejmě přehodnotit výsledky své práce. Naopak ty výzkumné instituce, kde mají trvale dobré výsledky, např. VŠCHT v Praze navrhuje dokonce přejít na plný chozrasčot. Vyvstala, též otázka, zda při plánování a vykazování nákladů na řešení výzkumných úkolů neplánovat pouze celkové náklady, úkoly na pětiletku a dispoziční právo s určenou částkou přenechat koordinátorovi úkolu. Přísné a důsledné rozdělování nákladů na různé položky, a to na každý rok a často i čtvrtletí, především na pětiletku, je považováno za nesmyslné nebo je nelze spolehlivě na 5 let určit. Výzkumní pracovníci by měli mít při své činnosti více důvěry, jak zaznělo z průzkumu. Ve vědě nelze plánovat úkoly jako výrobě. Práce s nepoznanými tendencemi a zákonitostmi může mít i opačný efekt, než se předpokládá. Ale plně musí platit, že to, co věda vyřeší, musí zaplatit veškeré náklady i na neúspěšné případy a ještě přinést mnoho navíc.“ [3]. Zní to, jako by to pronesl dnes. Podobně hovořil poslanec J. Matyáš, dle něj administrativní a předpisová právní agenda pro tvorbu, řízení, realizaci a hodnocení VTR se stala rozsáhlou a nepřehlednou a získala charakter brzdícího faktoru pro vědeckotechnický rozvoj.“. Podobně se na téma velké administrativy vyjádřil i komunistický poslanec Václav Michalec, když citoval rektora a profesorský sbor na „Vysoké škole chemicko-technologické“ v Pardubicích. Ten upozornil i na nevýhodnost univerzálního zákoníku práce: „Ve Výzkumném ústavu organických syntéz jsme se setkali s velmi vážným námětem pro novelizaci zákoníku práce. Je třeba i v zákoně umožnit při sledování dlouhodobého kontinuálního pokusu práci přesahující 12 hodin. Skupiny výzkumných pracovníků, většinou dvojice, musí sledovat chemický kontinuální proces zpravidla delší dobu než jen 12 hodin přípustných podle zákoníku práce. Povaha odpovědné a originální práce neumožňuje dvojice nebo skupiny měnit. Nová novela by měla toto umožnit. Zřejmě podobná situace je i v jiných oborech než v chemii. Je to předpoklad pro zdárné prověření nových výrobků.“ [4].


Ve své knize „Byrokracie“ Ludwig von Mises tvrdí, že byrokratický management musí řešit podobně jako ziskový management problémy (využívající zisku a ztráty na trhu), které plynou ze vzácnosti výrobních faktorů: „...každá služba může být zlepšena pomocí zvýšení výdajů. Bez ohledu na možný skvělý stav nemocnic, podzemní dráhy či vodovodních služeb by manažer vždy dokázal tyto služby zdokonalit, jen kdyby měl k dispozici potřebné prostředky.“ [5]. Je nasnadě, že kdyby měl manažer-byrokrat volnou ruku, staly by se náklady pro veřejné rozpočty neúnosné, a proto: „...jediným prostředkem, jak učinit manažera odpovědným jeho nadřízenému - státní pokladně - je omezit jeho svévoli pomocí pravidel a předpisů.“ [6]. Krátce řečeno je nutné zavést byrokracii. „Byrokratický management je řízením, které spočívá v podřízení se podrobným pravidlům a regulacím, jež stanovuje nadřízený orgán.“. Jinými slovy iniciativa podřízeného se musí na rozdíl od ziskového managementu více spoutat [7]. Fungování byrokratického managementu, spojeného nedílně se státem případně obcemi či kraji, je od ziskového managementu zásadně odlišné. Není zde žádný výkaz zisků a ztrát. Pokud někdo plýtvá s penězi firmy, ohrožuje dosažení zisku té části firmy, kterou spravuje, snižuje zisk firmy jako celku a ohrožuje své vlastní zájmy (svoji pozici, příjmy atd.). V případě vládní organizace je tomu jinak: „Ve veřejné správě neexistuje pojítko mezi příjmy a výdaji. Veřejné služby pouze utrácejí peníze.“ [8]. Příjem není získáván prodejem zboží a služeb na trhu, je získáván díky vynucování zákonů (samotné náklady samozřejmě o možné ceně nic neříkají - cena je dána poptávkou a nabídkou.). Příjem tak nesouvisí přímo s poskytovaným produktem. Pokud se však nezískávají příjmy za zboží a služby jejich prodejem, znamená to následující: „Byrokratický management je metoda řízení uplatňovaná v oblasti správních vztahů, jejíž výsledek nemá na trhu peněžní hodnotu [to neznamená, že nemá vůbec žádnou hodnotu, pozn. autora].“ [9]. Pro daný produkt neexistuje skutečná cena. A nemění na tom nic ani skutečnost, že některé zboží a služby jsou vládou prodávány za nějakou úředně stanovenou arbitrární cenu. Mises proto mohl svoji definici byrokratického managementu doplnit o velmi důležitý dodatek: „Byrokratický management je řízení vztahů, které nemůže být ověřeno ekonomickou kalkulací.“ [10].  Z toho je také jasné, proč vzniká tendence, aby byl byrokratický management doprovázen podrobnými pravidly, regulacemi a nařízeními, jinak si podřízený byrokrat začne dělat, co chce (to se ovšem také může někdy stát).


Profesor Rosický poukázal ve své řeči i na nedostatky ve využívání stávajících (tj. již objevených informací) veřejným sektorem, což je pozoruhodné, protože podle představ některých současných ekonomů to má být právě veřejný sektor, kdo má napravovat nedostatky v informovanosti. Dle Rosického: „Náš výzkum nemůže pochopitelně zajistit všechny potřeby spojené s inovacemi a s technickým pokrokem vůbec. Proto jsme se na průzkumech zajímali rovněž o to, jak je to s vyhledáváním a uplatňováním osvětových poznatků v praxi. Co jsme se dověděli, nebylo nijak příznivé. Podniky nejsou dostatečně informovány o konkurenčních výrobcích, o součástkové základně, chybí cizí firemní literatura. Nejnovější informace se tak nedostávají rychlé do výzkumné a vývojové základny podnikové sféry. Dnes nové progresivní myšlení a informace ve všech oborech vědy a techniky jsou cenným zbožím, za které se musí draze platit. Ani na tuzemských veletrzích, kde mají naše závody možnost přímého kontaktu se zahraničními firmami - toto právo jednat s nimi je vyhrazeno organizacím zahraničního obchodu. Informace, které OZO získávají, nejsou dostatečně konkrétní, protože většinou jde o pracovníky obchodního zaměření, nikoliv bezprostředně zúčastněné na výzkumu a výrobě. Umožnit odborníkům a specialistům výrobních závodů na veletrzích vstupovat v přímý kontakt se zahraničními firmami by mohlo v podstatě ovlivnit při dodržování příslušných předpisů - jejich informovanost o parametrech špičkových výrobků zahraničních firem. Objevuje se i neúnosná agenda při schvalování zahraničních cest. Např. ve Výzkumném ústavu chemických syntéz nebyl od roku 1970 ani jeden vědecký pracovník na zahraničním sympóziu v KS. Není to ojedinělý případ.“ [11]. Patrné je, že strachování se o diverze ze západu a útěk některých obyvatel do zahraničí přidávalo další komplikace v cestě za potřebnými informacemi. Dlouholeté byrokratické komandování podniků a přerozdělování zdrojů mezi „bohatými“ a „chudými“ podniky uvádí i kolektiv V. Průchy [12].


Inflace legislativy
Další problém, který známe dobře z naší dnešní společnosti, a který úzce souvisí s problémem byrokracie, rozebral na 5. schůzi ČNR ze dne 30. března 1987 komunistický poslanec a porevoluční vysoký funkcionář ČSSD a podnikatel Mgr. Ing. Michal Kraus, Ph.D., MBA, proslavený později bytem v Harrachově a kakaem z Ghany [13]. Opět jde o velmi důležitý poznatek: „Vážený soudruhu předsedo, vážené soudružky a soudruzi poslanci, vážení hosté, jednou z uváděných příčin neuspokojivého a stále pomalého zavádění výsledků vědeckotechnického rozvoje do hospodářské praxe je i stav a kvalita právních norem, regulujících rozvoj vědy a techniky. Na řadě průzkumů přímo ve výrobních podnicích jsme proto ověřovali, zda a jak právní normy brzdí či přispívají k urychlenému zavádění nových poznatků do praxe. Využili jsme též poznatků, které získaly právnická fakulta University Karlovy a Ústav státu a práva ČSAV. Nutno konstatovat, že zjištěný stav není zdaleka optimální. Jednotlivé resorty ve snaze postihnout nejrůznější situace rozpracovávají příslušné zákony do detailů, takže vyhlášky, směrnice, instrukce a příkazy se hrnou ze všech stran. A právě na adresu těchto předpisů bylo nejvíce připomínek. Mnohé z nich zazněly i na nedávném 5. zasedání ÚV KSČ. Jejich značná část je již vývojem překonaná a v praxi nevyhovuje, ztratila se přehlednost a účinnost. Kromě toho jsou postaveny bez obsahové koordinace. Navíc jsou zdrojem velké administrativní náročnosti, která brzdí řízení a rozhodování v těchto věcech. Jenom pro ilustraci: v oblasti řízení rozvoje vědy a techniky platí v současné době více než 100 právních předpisů různé právní síly. V oblasti investiční výstavby, která s vědeckotechnickým rozvojem bezprostředně souvisí, existuje dokonce několik set právních předpisů registrovaných ve Sbírce zákonů od téměř 50 legislativních orgánů, počítaje v to národní výbory jako jedinou položku. Jestliže bychom však do této skupiny zahrnuli i směrnice a normy nižšího řádu, došli bychom k číslu podstatně vyššímu. Proto nelze samozřejmě hovořit o účinném řízení, neboť toto neúměrné množství předpisů způsobuje, že právní regulace vědeckotechnického rozvoje je nepřehledná a komplikuje operativní přístupy k řešení problémů. Navíc se často stává, že předpisy se vzájemně věcně i formálně dublují, i si dokonce odporují. K pomalé realizaci výsledků řešení jednotlivých úkolů také velkou měrou přispívá nevyrovnaná situace v dodavatelsko odběratelských vztazích. Dlouhé předkládací lhůty na subdodávky, materiál, výrobní stroje, výpočetní techniku, složité schvalovací řízení u dovozů a další způsobují, že řada technicky progresivních návrhů se realizuje opožděně, což má za následek znehodnocení jejich technické progresivity.“ [14]. Přičemž řešením mělo být: „Pro vytvoření podmínek k zajištění vytyčených úkolů je třeba zjednodušit soustavu právních předpisů, urychleně odstranit především ty, které brzdí a komplikují vědeckotechnický rozvoj, jak bylo zdůrazněno i na nedávném 5. zasedání ústředního výboru KSČ. Nejbližší řešení může být obdobné, jako je obsaženo v usnesení vlády ČSR č. 335 z roku 1986, kde byla přijata opatření ke snižování administrativní náročnosti v činnosti.“ [15]. Přemíra právních norem se měla řešit vydáním nového usnesení. Klín se tak vytloukal klínem. Zrušení a omezení právních norem by redukovalo možnost vládců ovládat společnost. Další a další právní normy však spěly pomalu ke stejnému výsledku.


Doprava
Ještě pár řádek k dopravě za minulého režimu. „Ačkoliv důraz na dopravu v hospodářské politice vzrostl, zaostávání v technické úrovni a kvalitě služeb proti západoevropským státům se nedařilo zmírnit. Investice do železniční a silniční dopravy se s výjimkou výstavby dálnic soustřeďovaly v podstatě na údržbu a vylepšování z minulosti zděděné dopravní sítě, nikoli na její zásadní přestavbu. Neuspokojivé bylo využívání dopravních prostředků při zpětných jízdách.“ [16]. Jde o důsledek malé schopnosti využívat již známé informace a malé schopnosti v objevování a tvoření nových informací. Chyběli podnikatelé a soukromé vlastnictví výrobních prostředků. Železnice zaznamenala rozvoj, například co se týče zabezpečovací techniky, dálkové světelné signalizace, kontejnerových terminálů. Nejvýkonnější zahraniční technická zařízení však byla pro ČSSR nedostupná. Přes uvedená a další zlepšení přetrvávaly na železnici nedostatky. „Mezinárodní statistiky udávaly, že vytížení čs. drah bylo objemem přeprav na 1 km trati po Polsku největší v Evropě, ale modernizace nedržela krok s technickým rozvojem, spolehlivostí, rychlostí a kulturou cestování v západoevropských zemích.“ [17].

 


[1] Stenoprotokoly 5. schůze České národní rady: Pondělí 30. března 1987, Poslanec Bohumír Rosický, list s005004, http://www.psp.cz/eknih/1986cnr/stenprot/005schuz/s005004.htm.
[2] Ibid.
[3] Ibid.
[4] ] Stenoprotokoly 5. schůze: České národní rady: Středa 30. března 1987, Poslanec Jindřich Matyáš, list s005005, http://www.psp.cz/eknih/1986cnr/stenprot/005schuz/s005005.htm. VTR = vědeckotechnický rozvoj. A stenoprotokoly 5. schůze: České národní rady: Pondělí 30. března 1987, Poslanec Václav Michalec, list s005006, http://www.psp.cz/eknih/1986cnr/stenprot/005schuz/s005006.htm. Po zjednodušení administrativy volal i poslanec Václav Anděl – viz Stenoprotokoly 5. schůze: České národní rady: Pondělí 30. března 1987, Poslanec Václav Anděl, list s005008, http://www.psp.cz/eknih/1986cnr/stenprot/005schuz/s005008.htm.
[5] Mises-Byrokracie, s. 92-93.
[6] Ibid, s. 93.
[7] Ibid, s. 76, 75, podobně i s. 49.
[8] Ibid, s. 77.
[9] Ibid, s. 78.
[10] Ibid, s. 79
[11] Stenoprotokoly 5. schůze: Pondělí 30. března 1987, Poslanec Bohumír Rosický, list s005004, http://www.psp.cz/eknih/1986cnr/stenprot/005schuz/s005004.htm. KS = kapitalistické státy.
[12] Průcha, s. 703-704.
[13] Viz česká wikipedie, heslo „Michal Kraus“
[14] Stenoprotokoly 5. schůze: Pondělí 30. března 1987, Poslanec Michal Kraus, list s005005, http://www.psp.cz/eknih/1986cnr/stenprot/005schuz/s005005.htm.
[15] Ibid.
[16] Průcha, s. 800. V rámci RVHP alespoň iniciativa „Společný park nákladních vozů“ přispěla k racionálnějšímu vytížení železničních vagónů mezi členskými státy.
[17] Ibid, s. 802.